परिचय

विधायिका, कार्यपालिका और न्यायपालिका सरकार के तीन अंग होते हैं। ये मिलकर सरकार के कार्यों का संचालन करते हैं, कानून और व्यवस्था बनाए रखते हैं और लोगों के कल्याण का ध्यान रखते हैं। संविधान सुनिश्चित करता है कि ये एक-दूसरे के साथ समन्वय से काम करें और आपस में संतुलन बनाए रखें। संसदीय व्यवस्था में कार्यपालिका और विधायिका परस्पर आश्रित होती हैं: विधायिका कार्यपालिका को नियंत्रित करती है और बदले में कार्यपालिका द्वारा नियंत्रित होती है। इस अध्याय में हम सरकार के कार्यपालिका अंग की संरचना, रचना और कार्यों की चर्चा करेंगे। यह अध्याय आपको हाल के समय में राजनीतिक अभ्यास के कारण हुए परिवर्तनों के बारे में भी बताएगा। इस अध्याय को पढ़ने के बाद आप सक्षम होंगे

$\diamond$ संसदीय और राष्ट्रपतिीय कार्यपालिका में अंतर करने में;

$\diamond$ भारत के राष्ट्रपति की संवैधानिक स्थिति को समझने में;

$\diamond$ मंत्रिपरिषद की रचना और कार्यप्रणाली तथा प्रधानमंत्री के महत्व को जानने में; और

$\diamond$ प्रशासनिक तंत्र के महत्व और कार्यप्रणाली को समझने में।

कार्यपालिका क्या है?

आपके स्कूल के प्रशासन का प्रभार किसके पास है? किसी स्कूल या विश्वविद्यालय में महत्वपूर्ण निर्णय कौन लेता है? किसी भी संगठन में कुछ पदाधिकारियों को निर्णय लेने और उन निर्णयों को लागू करना पड़ता है। हम इस क्रिया को प्रशासन या प्रबंधन कहते हैं। लेकिन प्रशासन के लिए शीर्ष पर एक निकाय की आवश्यकता होती है जो नीतिगत निर्णय या बड़े निर्णय लेगा और दिन-प्रतिदिन के प्रशासनिक कार्यों की देखरेख और समन्वय करेगा। आपने बड़ी कंपनियों, बैंकों या औद्योगिक इकाइयों के कार्यपालिकों के बारे में सुना होगा। हर औपचारिक समूह के पास वे लोग होते हैं जो उस संगठन के मुख्य प्रशासक या कार्यपालिक के रूप में कार्य करते हैं। कुछ पदाधिकारी नीतियाँ और नियम-कायदे तय करते हैं और फिर कुछ पदाधिकारी उन निर्णयों को संगठन के दैनिक कार्यों में वास्तव में लागू करते हैं। कार्यपालिक शब्द का अर्थ है व्यक्तियों का एक निकाय जो नियमों और कायदों को वास्तविक अभ्यास में लागू करने की देखभाल करता है।

सरकार के मामले में भी, एक निकाय नीतिगत निर्णय ले सकता है और नियम-कायदों के बारे में तय कर सकता है, जबकि दूसरा उन नियमों को लागू करने का प्रभारी होगा। सरकार का वह अंग जो मुख्य रूप से कार्यान्वयन और प्रशासन के कार्य की देखभाल करता है, कार्यपालिक कहलाता है।

मुझे याद है कि किसी ने कहा था कि लोकतंत्र में कार्यपालिका जनता के प्रति उत्तरदायी होती है। क्या यह बात बड़ी कंपनियों के कार्यपालिकाओं पर भी लागू होती है? क्या उन्हें सीईओ नहीं कहा जाता है? वे किसके प्रति उत्तरदायी होते हैं?

कार्यपालिका की प्रमुख कार्य क्या हैं? कार्यपालिका सरकार की वह शाखा है जो विधायिका द्वारा अपनाए गए कानूनों और नीतियों के क्रियान्वयन के लिए उत्तरदायी होती है। कार्यपालिका प्रायः नीति निर्माण में भी शामिल रहती है। कार्यपालिका के पदों की आधिकारिक पदनाम विभिन्न देशों में भिन्न-भिन्न होते हैं। कुछ देशों में राष्ट्रपति होते हैं, जबकि अन्य में चांसलर होते हैं। कार्यपालिका शाखा केवल राष्ट्रपति, प्रधानमंत्री और मंत्रियों तक सीमित नहीं है। यह प्रशासनिक तंत्र (सिविल सेवकों) तक भी फैली होती है। जबकि सरकार के मुखिया और उनके मंत्री, जो सरकार की नीति की समग्र जिम्मेदारी से लैस होते हैं, साथ में राजनीतिक कार्यपालिका कहे जाते हैं, वे लोग जो दिन-प्रतिदिन के प्रशासन के लिए उत्तरदायी होते हैं, स्थायी कार्यपालिका कहे जाते हैं।

कार्यपालिका के विभिन्न प्रकार क्या हैं?

हर देश के पास एक ही प्रकार की कार्यपालिका नहीं होती। आपने अमेरिका के राष्ट्रपति और इंग्लैंड की रानी के बारे में सुना होगा। लेकिन अमेरिका के राष्ट्रपति के अधिकार और कार्य भारत के राष्ट्रपति के अधिकारों से बहुत भिन्न हैं। इसी प्रकार, इंग्लैंड की रानी के अधिकार भूटान के राजा के अधिकारों से भिन्न हैं। भारत और फ्रांस दोनों के पास प्रधानमंत्री हैं, लेकिन उनकी भूमिकाएँ एक-दूसरे से भिन्न हैं। ऐसा क्यों है?

गतिविधि

सार्क शिखर सम्मेलन या जी-7 देशों की बैठक की एक तस्वीर प्राप्त करें और उन लोगों की सूची बनाएँ जिन्होंने बैठक में भाग लिया। क्या आप सोच सकते हैं कि वे लोग बैठक में क्यों आए हैं और कोई अन्य नहीं?

इस प्रश्न का उत्तर देने के लिए हम संक्षेप में इन देशों में मौजूद कार्यपालिका की प्रकृति का रूपरेखा देंगे। संयुक्त राज्य अमेरिका में राष्ट्रपति प्रणाली है और कार्यपालिका शक्तियाँ राष्ट्रपति के हाथों में हैं। कनाडा में संसदीय लोकतंत्र है जिसमें संवैधानिक राजतंत्र है जहाँ महारानी एलिजाबेथ द्वितीय औपचारिक रूप से राज्य प्रमुख हैं और प्रधानमंत्री सरकार प्रमुख हैं। फ्रांस में राष्ट्रपति और प्रधानमंत्री दोनों अर्ध-राष्ट्रपति प्रणाली का हिस्सा हैं। राष्ट्रपति प्रधानमंत्री और मंत्रियों की नियुक्ति करता है लेकिन उन्हें बर्खास्त नहीं कर सकता क्योंकि वे संसद के प्रति उत्तरदायी हैं। जापान में संसदीय प्रणाली है जिसमें सम्राट राज्य प्रमुख है और प्रधानमंत्री सरकार प्रमुख है। इटली में संसदीय प्रणाली है जिसमें राष्ट्रपति औपचारिक रूप से राज्य प्रमुख है और प्रधानमंत्री सरकार प्रमुख है। रूस में अर्ध-राष्ट्रपति प्रणाली है जहाँ राष्ट्रपति राज्य प्रमुख है और प्रधानमंत्री, जिसे राष्ट्रपति नियुक्त करता है, सरकार प्रमुख है। जर्मनी में संसदीय प्रणाली है जिसमें राष्ट्रपति औपचारिक राज्य प्रमुख है और चांसलर सरकार प्रमुख है।

राष्ट्रपति प्रणाली में, राष्ट्रपति राज्य प्रमुख के साथ-साथ सरकार प्रमुख भी होता है। इस प्रणाली में राष्ट्रपति का कार्यालय सैद्धांतिक और व्यावहारिक दोनों रूप से बहुत शक्तिशाली होता है। ऐसी प्रणाली वाले देशों में संयुक्त राज्य अमेरिका, ब्राज़ील और लातिन अमेरिका के अधिकांश राष्ट्र शामिल हैं।

श्रीलंका में अर्ध-राष्ट्रपतिीय कार्यपालिका

1978 में श्रीलंका का संविधान संशोधित किया गया और कार्यपालिका राष्ट्रपति पद प्रणाली को प्रस्तुत किया गया। कार्यपालिका राष्ट्रपति पद प्रणाली के तहत, लोग सीधे राष्ट्रपति का चुनाव करते हैं। ऐसा हो सकता है कि राष्ट्रपति और प्रधानमंत्री एक ही राजनीतिक दल के हों या भिन्न-भिन्न राजनीतिक दलों के हों।

संविधान के तहत राष्ट्रपति के पास विशाल शक्तियाँ हैं। राष्ट्रपति संसद में बहुमत रखने वाले दल से प्रधानमंत्री का चयन करता है। यद्यपि मंत्रियों का संसद के सदस्य होना आवश्यक है, राष्ट्रपति के पास प्रधानमंत्री या मंत्रियों को हटाने की शक्ति है। निर्वाचित राष्ट्राध्यक्ष और सशस्त्र बलों के कमांडर-इन-चीफ होने के अतिरिक्त, राष्ट्रपति सरकार का भी प्रमुख है।

छह वर्ष की अवधि के लिए निर्वाचित, राष्ट्रपति को संसद में कुल सदस्यों के कम-से-कम दो-तिहाई द्वारा पारित प्रस्ताव के अतिरिक्त नहीं हटाया जा सकता। यदि यह कुल सदस्यों के आधे से कम नहीं द्वारा पारित किया जाता है और अध्यक्ष संतुष्ट हो कि ऐसे आरोप जाँच के योग्य हैं तो अध्यक्ष मामले को सर्वोच्च न्यायालय को रिपोर्ट कर सकता है।

श्रीलंका में राष्ट्रपति और प्रधानमंत्री की स्थिति भारत से किस प्रकार भिन्न है? भारत और श्रीलंका में राष्ट्रपति के महाभियोग में सर्वोच्च न्यायालय की भूमिका की तुलना करें।

संसदीय प्रणाली में, प्रधानमंत्री सरकार का प्रमुख होता है। अधिकांश संसदीय प्रणालियों में एक राष्ट्रपति या राजा होता है जो नाममात्र का राष्ट्रप्रमुख होता है। ऐसी प्रणाली में, राष्ट्रपति या राजा की भूमिका मुख्यतः औपचारिक होती है और प्रधानमंत्री तथा मंत्रिपरिषद वास्तविक शक्ति का प्रयोग करते हैं। ऐसी प्रणाली वाले देशों में जर्मनी, इटली, जापान, यूनाइटेड किंगडम तथा पुर्तगाल शामिल हैं। एक अर्ध-राष्ट्रपति प्रणाली में एक राष्ट्रपति और एक प्रधानमंत्री दोनों होते हैं लेकिन संसदीय प्रणाली के विपरीत, राष्ट्रपति के पास महत्वपूर्ण दैनिक शक्तियाँ हो सकती हैं। इस प्रणाली में, यह संभव है कि कभी-कभी राष्ट्रपति और प्रधानमंत्री एक ही पार्टी के हों और कभी-कभी वे दो अलग-अलग पार्टियों के हों और इस प्रकार एक-दूसरे के विरोधी हों। ऐसी प्रणाली वाले देशों में फ्रांस, रूस, श्रीलंका आदि शामिल हैं।

अपनी प्रगति की जाँच करें

नेहा: यह वास्तव में बहुत सरल है। जिस देश में राष्ट्रपति होता है उसमें राष्ट्रपति कार्यपालिका होती है और जिसमें प्रधानमंत्री होता है उसमें संसदीय कार्यपालिका होती है।

आप नेहा को कैसे समझाएँगे कि यह हमेशा ऐसा नहीं होता है?

भारत में संसदीय कार्यपालिका

जब भारत का संविधान लिखा गया, तब भारत को 1919 और 1935 के अधिनियमों के तहत संसदीय व्यवस्था चलाने का कुछ अनुभव पहले से था। इस अनुभव ने दिखाया था कि संसदीय व्यवस्था में, कार्यपालिका को जनता के प्रतिनिधियों द्वारा प्रभावी रूप से नियंत्रित किया जा सकता है। भारतीय संविधान के निर्माता यह सुनिश्चित करना चाहते थे कि सरकार जनता की अपेक्षाओं के प्रति संवेदनशील होगी और उत्तरदायी तथा जवाबदेह होगी। संसदीय कार्यपालिका के अलावा दूसरा विकल्प राष्ट्रपति प्रणाली वाली सरकार था। लेकिन राष्ट्रपति कार्यपालिका में सभी कार्यपालिका शक्तियों के स्रोत और मुख्य कार्यपालिका के रूप में राष्ट्रपति पर अत्यधिक जोर दिया जाता है। राष्ट्रपति कार्यपालिका में हमेशा व्यक्तित्व पूजा का खतरा बना रहता है। भारतीय संविधान के निर्माता ऐसी सरकार चाहते थे जिसमें एक मजबूत कार्यपालिका शाखा हो, लेकिन साथ ही व्यक्तित्व पूजा के खिलाफ जांच के लिए पर्याप्त सुरक्षात्मक उपाय भी हों। संसदीय प्रणाली में ऐसे कई तंत्र होते हैं जो यह सुनिश्चित करते हैं कि कार्यपालिका विधायिका या जनता के प्रतिनिधियों के प्रति उत्तरदायी और नियंत्रित होगी। इसलिए संविधान ने राष्ट्रीय और राज्य स्तर दोनों पर सरकारों के लिए कार्यपालिका की संसदीय प्रणाली को अपनाया।

क्या हमारे पास बहुत मजबूत प्रधानमंत्री नहीं रहे हैं? क्या इसका मतलब यह है कि संसदीय व्यवस्था भी व्यक्तित्व-पूजा के खिलाफ पूरी तरह सुरक्षित नहीं है? इसका मतलब है कि जनता और विधायिकाओं को सतत सतर्क रहना होगा!

इस व्यवस्था के अनुसार, एक राष्ट्रपति होता है जो भारत राज्य का औपचारिक प्रमुख होता है और प्रधानमंत्री तथा मंत्रिपरिषद, जो राष्ट्रीय स्तर पर सरकार चलाते हैं। राज्य स्तर पर कार्यपालिका में राज्यपाल, मुख्यमंत्री और मंत्रिपरिषद शामिल होते हैं।

भारत का संविधान संघ की कार्यपालिका शक्ति औपचारिक रूप से राष्ट्रपति में निहित करता है। वास्तविकता में, राष्ट्रपति इन शक्तियों का प्रयोग प्रधानमंत्री के नेतृत्व वाली मंत्रिपरिषद के माध्यम से करता है। राष्ट्रपति का चुनाव पांच वर्ष की अवधि के लिए होता है। परंतु राष्ट्रपति पद के लिए जनता की सीधी चुनाव प्रक्रिया नहीं होती। राष्ट्रपति का चुनाव अप्रत्यक्ष रूप से होता है। इसका अर्थ है कि राष्ट्रपति को सामान्य नागरिक नहीं, बल्कि चुने हुए विधायक (विधानसभा सदस्य) और सांसद (संसद सदस्य) चुनते हैं। यह चुनाव एकल हस्तांतरणीय मत के साथ अनुपातिक प्रतिनिधित्व के सिद्धांत के अनुसार होता है।

राष्ट्रपति को पद से केवल संसद ही महाभियोग की प्रक्रिया का पालन करके हटा सकती है। इस प्रक्रिया के लिए पिछले अध्याय में समझाए गए अनुसार विशेष बहुमत की आवश्यकता होती है। महाभियोग का एकमात्र आधार संविधान का उल्लंघन है।

राष्ट्रपति की शक्ति और स्थिति

अनुच्छेद 74 (1): प्रधानमंत्री के नेतृत्व में एक मंत्रिपरिषद होगी जो राष्ट्रपति को सहायता और सलाह देगी और राष्ट्रपति अपने कार्यों के प्रयोग में ऐसी सलाह के अनुरूप कार्य करेगा। परंतु राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद से ऐसी सलाह पर पुनर्विचार करने का आग्रह कर सकता है….., और राष्ट्रपति पुनर्विचार के बाद दी गई सलाह के अनुरूप कार्य करेगा।

क्या आप जानते हैं कि यहाँ ‘शॉल’ शब्द का क्या अर्थ है? यह दर्शाता है कि सलाह राष्ट्रपति के लिए बाध्यकारी है। राष्ट्रपति की शक्तियों की सीमा के बारे में विवाद को देखते हुए, संविधान में एक संशोधन द्वारा स्पष्ट रूप से उल्लेख किया गया कि मंत्रिपरिषद की सलाह राष्ट्रपति के लिए बाध्यकारी होगी। बाद में किए गए एक अन्य संशोधन द्वारा यह तय किया गया कि राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद से उसकी सलाह पर पुनर्विचार करने का आग्रह कर सकता है, लेकिन उसे मंत्रिपरिषद की पुनर्विचारित सलाह को स्वीकार करना होगा।

हम पहले ही देख चुके हैं कि राष्ट्रपति सरकार का औपचारिक प्रमुख है। इस औपचारिक अर्थ में, राष्ट्रपति के पास विस्तारपूर्वक कार्यपालिका, विधायी, न्यायिक और आपातकालीन शक्तियाँ होती हैं। संसदीय प्रणाली में, ये शक्तियाँ वास्तव में राष्ट्रपति द्वारा केवल मंत्रिपरिषद की सलाह पर ही प्रयोग की जाती हैं। प्रधानमंत्री और मंत्रिपरिषद के पास लोकसभा में बहुमत का समर्थन होता है और वे वास्तविक कार्यपालिका होते हैं। अधिकांश मामलों में, राष्ट्रपति को मंत्रिपरिषद की सलाह का पालन करना होता है।

“हमने उसे कोई वास्तविक शक्ति नहीं दी, परंतु हमने उसके पद को प्राधिकार और गरिमा का पद बना दिया है। संविधान न तो कोई वास्तविक कार्यपालिका बनाना चाहता है और न ही केवल एक नाममात्र का मुखिया; वह ऐसा मुखिया बनाना चाहता है जो न तो शासन करे और न ही शासन चलाए; वह एक विशाल नाममात्र के मुखिया की रचना करना चाहता है…”

राष्ट्रपति के विवेकाधिकार

क्या उपर्युक्त चर्चा के आधार पर हम यह निष्कर्ष निकाल सकते हैं कि किसी भी परिस्थिति में राष्ट्रपति के पास कोई विवेकाधिकार नहीं है? यह मूल्यांकन गलत होगा। संवैधानिक रूप से राष्ट्रपति को मंत्रिपरिषद् की सभी महत्वपूर्ण बातों और विचार-विमर्श से अवगत रहने का अधिकार है। प्रधानमंत्री यह दायित्व रखता है कि वह वह सारी जानकारी उपलब्ध कराए जो राष्ट्रपति मांग सकते हैं। राष्ट्रपति प्रायः प्रधानमंत्री को पत्र लिखते हैं और देश के समक्ष खड़े मुद्दों पर अपने विचार व्यक्त करते हैं।

क्या मैं केवल एक नाममात्र का मुखिया हूँ या मैं वास्तविक प्रश्न पूछ रहा हूँ? क्या पाठ्यपुस्तक लेखकों ने मुझे वे प्रश्न पूछने की शक्ति दी है जो मैं पूछना चाहता हूँ, या मैं वे प्रश्न पूछ रहा हूँ जो उनके मन में हैं?

इसके अलावा, कम-से-कम तीन ऐसी परिस्थितियाँ हैं जिनमें राष्ट्रपति अपने विवेक से शक्तियों का प्रयोग कर सकता है। सबसे पहले, हम पहले ही देख चुके हैं कि राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद की दी गई सलाह को वापस भेज सकता है और मंत्रिपरिषद से उस निर्णय पर पुनर्विचार करने को कह सकता है। ऐसा करते समय राष्ट्रपति अपने विवेक से कार्य करता है। जब राष्ट्रपति को लगता है कि सलाह में कुछ खामियाँ या कानूनी कमियाँ हैं, या यह देश के हित में नहीं है, तो वह मंत्रिपरिषद से निर्णय पर पुनर्विचार करने को कह सकता है। यद्यपि मंत्रिपरिषद फिर वही सलाह वापस भेज सकती है और तब राष्ट्रपति उस सलाह से बँधा होगा, फिर भी राष्ट्रपति द्वारा पुनर्विचार का अनुरोध स्वाभाविक रूप से बहुत वजन रखेगा। इस प्रकार यह एक तरीका है जिससे राष्ट्रपति अपने विवेक से कार्य कर सकता है।

राष्ट्रपति को ‘वह’ या ‘वह’ कहना तो ठीक है, लेकिन क्या कभी कोई महिला राष्ट्रपति बनी है?

दूसरे, राष्ट्रपति के पास निषेधाधिकार (वीटो पावर) भी होता है जिसके द्वारा वह संसद द्वारा पारित विधेयकों (धन विधेयकों को छोड़कर) को अस्वीकार या अपनी स्वीकृति देने से इनकार कर सकता है। संसद द्वारा पारित प्रत्येक विधेयक कानून बनने से पहले राष्ट्रपति की स्वीकृति के लिए उसके पास भेजा जाता है। राष्ट्रपति विधेयक को वापस संसद को भेज सकता है और उससे विधेयक पर पुनः विचार करने को कह सकता है।

हमने देखा कि राष्ट्रपति को विधेयक को स्वीकृति देने के लिए कोई समय सीमा नहीं होती। क्या आप जानते हैं कि ऐसा पहले भी हो चुका है? 1986 में संसद ने एक विधेयक पारित किया जिसे भारतीय डाकघर (संशोधन) विधेयक कहा गया। इस विधेयक की कई लोगों ने कड़ी आलोचना की क्योंकि यह प्रेस की स्वतंत्रता को सीमित करना चाहता था। तत्कालीन राष्ट्रपति ज्ञानी जैल सिंह ने इस विधेयक पर कोई निर्णय नहीं लिया। उनका कार्यकाल समाप्त होने के बाद, अगले राष्ट्रपति वेंकटरमण ने विधेयक को अंततः पुनः विचार के लिए संसद को वापस भेजा। तब तक, जो सरकार यह विधेयक संसद में लाई थी, वह बदल चुकी थी और 1989 में एक नई सरकार चुन कर आई थी। यह सरकार एक अलग गठबंधन की थी और उसने विधेयक को फिर से संसद के समक्ष नहीं लाया। इस प्रकार, जैल सिंह द्वारा विधेयक को स्वीकृति देने को टालने का निर्णय प्रभावी रूप से यह सुनिश्चित कर गया कि वह विधेयक कभी भी कानून नहीं बन सका!

यह ‘वीटो’ शक्ति सीमित है क्योंकि, यदि संसद उसी विधेयक को पुनः पारित करके राष्ट्रपति को भेजती है, तो राष्ट्रपति को उस विधेयक पर सहमति देनी होती है। हालांकि, संविधान में यह उल्लेख नहीं है कि राष्ट्रपति को विधेयक को पुनर्विचार के लिए कितने समय के भीतर वापस भेजना है। इसका अर्थ है कि राष्ट्रपति विधेयक को बिना किसी समय सीमा के लंबित रख सकता है। यह राष्ट्रपति को एक अनौपचारिक शक्ति देता है जिससे वह वीटो का बहुत प्रभावी ढंग से उपयोग कर सकता है। इसे कभी-कभी ‘पॉकेट वीटो’ कहा जाता है।

फिर, तीसरी प्रकार की विवेकाधीनता राजनीतिक परिस्थितियों से अधिक उत्पन्न होती है। औपचारिक रूप से, राष्ट्रपति प्रधानमंत्री की नियुक्ति करता है। सामान्यतः, संसदीय प्रणाली में, वह नेता जिसके पास लोकसभा में बहुमत का समर्थन होता है, उसे प्रधानमंत्री नियुक्त किया जाता है और विवेकाधीनता का प्रश्न उत्पन्न नहीं होता है। लेकिन एक ऐसी स्थिति की कल्पना कीजिए जब चुनाव के बाद, लोकसभा में किसी नेता के पास स्पष्ट बहुमत नहीं है। आगे कल्पना कीजिए कि गठबंधन बनाने के प्रयासों के बाद, दो या तीन नेता यह दावा कर रहे हैं कि उनके पास सदन में बहुमत का समर्थन है। अब, राष्ट्रपति को यह तय करना होता है कि किसे प्रधानमंत्री नियुक्त किया जाए। ऐसी स्थिति में, राष्ट्रपति को यह निर्णय लेने के लिए अपने विवेक का उपयोग करना होता है कि वास्तव में किसके पास बहुमत का समर्थन हो सकता है या कौन वास्तव में सरकार बना सकता है और चला सकता है।

1989 से प्रमुख राजनीतिक परिवर्तनों ने राष्ट्रपति पद के महत्व को काफी बढ़ा दिया है।

प्रधानमंत्री चुनने में राष्ट्रपति की भूमिका

1977 के बाद भारत में पार्टी राजनीति अधिक प्रतिस्पर्धात्मक हो गई और कई उदाहरण ऐसे रहे हैं जब लोकसभा में किसी पार्टी को स्पष्ट बहुमत नहीं मिला। ऐसी स्थितियों में राष्ट्रपति क्या करता है? मार्च 1998 में हुए चुनावों में किसी भी राजनीतिक दल या गठबंधन को बहुमत नहीं मिला। भाजपा और उसके सहयोगियों को 251 सीटें मिलीं, जो बहुमत से 21 कम थीं। राष्ट्रपति नारायणन ने एक विस्तृत प्रक्रिया अपनाई। उन्होंने गठबंधन के नेता अटल बिहारी वाजपेयी से “संबंधित राजनीतिक दलों से समर्थन के दस्तावेज़ प्रस्तुत करने को कहा।” यहीं नहीं रुके, राष्ट्रपति ने वाजपेयी को यह भी सलाह दी कि वे शपथ लेने के दस दिनों के भीतर विश्वास मत हासिल करें।

1989 से 1998 के बीच हुए चार संसदीय चुनावों में लोकसभा में किसी एक दल या गठबंधन को बहुमत नहीं मिला। इन स्थितियों में राष्ट्रपति के हस्तक्षेप की आवश्यकता पड़ी या तो सरकारें गठित करने के लिए या फिर उस प्रधानमंत्री द्वारा लोकसभा भंग करने के अनुरोध को स्वीकार करने के लिए जो सदन में बहुमत सिद्ध नहीं कर सका। इस प्रकार यह कहा जा सकता है कि राष्ट्रपति के विवेक का संबंध राजनीतिक परिस्थितियों से है। जब सरकारें स्थिर नहीं होतीं और गठबंधन सत्ता में होते हैं, तब राष्ट्रपति के लिए अधिक सक्रियता का अवसर होता है।

अधिकांशतः, राष्ट्रपति एक औपचारिक शक्ति धारक और राष्ट्र का औपचारिक प्रमुख होता है। आप सोच रहे होंगे कि फिर हमें राष्ट्रपति की आवश्यकता क्यों है? संसदीय प्रणाली में, मंत्रिपरिषद विधायिका में बहुमत के समर्थन पर निर्भर होती है। इसका अर्थ यह भी है कि मंत्रिपरिषद को किसी भी समय हटाया जा सकता है और एक नई मंत्रिपरिषद को स्थापित करना होगा। ऐसी स्थिति में राष्ट्र के एक ऐसे प्रमुख की आवश्यकता होती है जिसका कार्यकाल निश्चित हो, जिसे प्रधानमंत्री नियुक्त करने का अधिकार हो और जो प्रतीकात्मक रूप से पूरे देश का प्रतिनिधित्व करता हो। यही सामान्य परिस्थितियों में राष्ट्रपति की भूमिका है। इसके अतिरिक्त, जब किसी भी दल को स्पष्ट बहुमत नहीं होता, तब राष्ट्रपति के पास प्रधानमंत्री चुनकर देश की सरकार चलाने के लिए नियुक्त करने की अतिरिक्त जिम्मेदारी होती है।

भारत के उपराष्ट्रपति

उपराष्ट्रपति का चुनाव पांच वर्षों के लिए होता है। उसकी चुनाव प्रक्रिया राष्ट्रपति की तरह ही है, केवल अंतर यह है कि राज्य विधानसभाओं के सदस्य चुनावी कॉलेज का हिस्सा नहीं होते। उपराष्ट्रपति को उसके पद से तब हटाया जा सकता है जब राज्य सभा द्वारा पारित एक प्रस्ताव, जिसे लोक सभा की सहमति मिली हो, बहुमत से पारित हो। उपराष्ट्रपति राज्य सभा का पदेन अध्यक्ष होता है और राष्ट्रपति के पद रिक्त होने पर—मृत्यु, त्यागपत्र, महाभियोग या अन्य कारणों से—वह राष्ट्रपति का पद संभालता है। उपराष्ट्रपति तब तक राष्ट्रपति के रूप में कार्य करता है जब तक कि नया राष्ट्रपति चुन नहीं लिया जाता। बी. डी. जत्ती ने फखरुद्दीन अली अहमद की मृत्यु पर नए राष्ट्रपति के चुनाव तक राष्ट्रपति का पद संभाला था।

अपनी प्रगति की जाँच करें

कल्पना कीजिए कि प्रधानमंत्री एक राज्य में ‘राष्ट्रपति शासन’ लगाना चाहते हैं क्योंकि उस राज्य की सरकार ने वहाँ दलितों के खिलाफ अत्याचारों को प्रभावी ढंग से रोकने में असफलता दिखाई है। राष्ट्रपति की एक अलग राय है। वह कह रहे हैं कि राष्ट्रपति शासन के प्रावधान का उपयोग बहुत कम किया जाना चाहिए। इस स्थिति में राष्ट्रपति के पास निम्नलिखित में से कौन-से विकल्प उपलब्ध हैं?

(a). प्रधानमंत्री को बताना कि वे राष्ट्रपति शासन के आदेश पर हस्ताक्षर नहीं करेंगे।

(b). प्रधानमंत्री को बर्खास्त करना।

(c). प्रधानमंत्री से कहना कि वे उस राज्य में CRPF भेजें।

(d). प्रेस बयान जारी करना कि प्रधानमंत्री किस प्रकार गलत हैं।

(e). प्रधानमंत्री के साथ इस मामले पर चर्चा करना और उन्हें इस कदम से रोकने की कोशिश करना, लेकिन यदि वे अडिग रहें, तो उस आदेश पर हस्ताक्षर करने के लिए सहमत होना।

प्रधानमंत्री और मंत्रिपरिषद

कार्टून पढ़ें

प्रधानमंत्री के बिना मंत्रिपरिषद नहीं होती। यह कार्टून दिखाता है कि किस प्रकार, शाब्दिक रूप से, प्रधानमंत्री मंत्रिपरिषद का ‘नेतृत्व’ करते हैं!

भारत में सरकार या राजनीति पर कोई चर्चा सामान्यतः एक पद का उल्लेख किए बिना नहीं होती: भारत के प्रधानमंत्री का।

क्या आप कल्पना कर सकते हैं कि ऐसा क्यों है?

हमने इस अध्याय में पहले ही देखा है कि राष्ट्रपति अपने अधिकारों का प्रयोग केवल मंत्रिपरिषद की सलाह पर करते हैं। मंत्रिपरिषद का नेतृत्व प्रधानमंत्री करते हैं। इसलिए, मंत्रिपरिषद के प्रमुख के रूप में, प्रधानमंत्री हमारे देश में सरकार का सबसे महत्वपूर्ण पदाधिकारी बन जाता है।

एक कार्टून पढ़ें

लोग मंत्री क्यों बनना चाहते हैं? यह कार्टून यह सुझाव देता प्रतीत होता है कि यह केवल सुविधाओं और दर्जे के लिए है! फिर कुछ मंत्रालयों के लिए प्रतिस्पर्धा क्यों होती है?

संसदीय कार्यपालिका में, यह आवश्यक है कि प्रधानमंत्री के पास लोकसभा में बहुमत का समर्थन हो। बहुमत का यह समर्थन प्रधानमंत्री को बहुत शक्तिशाली भी बनाता है। जिस क्षण बहुमत का यह समर्थन खो जाता है, प्रधानमंत्री अपना पद खो देते हैं। स्वतंत्रता के बाद कई वर्षों तक, कांग्रेस पार्टी के पास लोकसभा में बहुमत था और उसका नेता प्रधानमंत्री बनता था। 1989 के बाद से, कई अवसर आए हैं जब किसी भी पार्टी के पास लोकसभा में बहुमत नहीं था। विभिन्न राजनीतिक दल एक साथ आए और सदन में बहुमत रखने वाला गठबंधन बनाया। ऐसी स्थितियों में, वह नेता जो गठबंधन के अधिकांश सहयोगियों को स्वीकार्य हो, प्रधानमंत्री बनता है। औपचारिक रूप से, वह नेता जिसे बहुमत का समर्थन प्राप्त हो, राष्ट्रपति द्वारा प्रधानमंत्री के रूप में नियुक्त किया जाता है।

प्रधानमंत्री तय करता है कि मंत्रिपरिषद में कौन मंत्री होंगे। प्रधानमंत्री मंत्रियों को उनकी रैंक और विभाग आवंटित करता है। वरिष्ठता और राजनीतिक महत्व के आधार पर मंत्रियों को कैबिनेट मंत्री, राज्य मंत्री या उपमंत्री का दर्जा दिया जाता है। इसी प्रकार, राज्यों के मुख्यमंत्री अपनी पार्टी या गठबंधन से मंत्रियों का चयन करते हैं। प्रधानमंत्री और सभी मंत्रियों को संसद के सदस्य होना आवश्यक है। यदि कोई व्यक्ति बिना सांसद बने मंत्री या प्रधानमंत्री बन जाता है, तो ऐसे व्यक्ति को छह महीने के भीतर संसद के लिए निर्वाचित होना पड़ता है।

संविधान सभा में कुछ सदस्य ऐसे थे जिन्होंने महसूस किया कि मंत्रियों को विधायिका द्वारा चुना जाना चाहिए, न कि प्रधानमंत्री या मुख्यमंत्री द्वारा नियुक्त किया जाना चाहिए:

“स्विस प्रणाली जिसके तहत विधायिका एक निश्चित अवधि के लिए कार्यपालिका का चयन करती है… मेरे विचार से प्रांतों के लिए यह सरकार का सर्वोत्तम रूप है… एकल हस्तांतरणीय मत की प्रणाली… कार्यपालिका की नियुक्ति के लिए अपनाई जा सकने वाली सर्वोत्तम प्रणाली है क्योंकि इसमें सभी हितों का प्रतिनिधित्व होगा और विधायिका में कोई भी दल यह महसूस नहीं करेगा कि उसका प्रतिनिधित्व नहीं हो रहा है।”

बेगम ऐज़ाज़ रसूल, CAD, Vol. IV, p. 631, 17 जुलाई 1947

मंत्रिपरिषद का आकार

91वें संशोधन अधिनियम (2003) से पहले, मंत्रिपरिषद का आकार समय की आवश्यकताओं और परिस्थितियों की मांग के अनुसार निर्धारित किया जाता था। लेकिन इससे मंत्रिपरिषद का आकार बहुत बड़ा हो जाता था। इसके अतिरिक्त, जब किसी पार्टी को स्पष्ट बहुमत नहीं होता था, तो संसद के सदस्यों को मंत्री पद देकर उनका समर्थन हासिल करने की प्रवृत्ति होती थी, क्योंकि मंत्रिपरिषद के सदस्यों की संख्या पर कोई प्रतिबंध नहीं था। यह स्थिति कई राज्यों में भी देखी जा रही थी। इसलिए, एक संशोधन किया गया कि मंत्रिपरिषद की संख्या लोक सभा (या राज्यों की विधान सभा) के कुल सदस्यों की संख्या का 15 प्रतिशत से अधिक नहीं होगी।

विधायिका के अध्याय में आप संसद द्वारा कार्यपालिका को नियंत्रित करने के विभिन्न तंत्रों का विस्तार से अध्ययन करेंगे। लेकिन याद रखें कि संसदीय कार्यपालिका की सबसे महत्वपूर्ण विशेषता यह है कि कार्यपालिका नियमित रूप से विधायिका के नियंत्रण और पर्यवेक्षण में रहती है।

मंत्रिपरिषद सामूहिक रूप से लोक सभा के प्रति उत्तरदायी है। यह प्रावधान इस बात को दर्शाता है कि जो मंत्रिमंडल लोक सभा का विश्वास खो देता है, उसे इस्तीफा देना पड़ता है। यह सिद्धांत यह दर्शाता है कि मंत्रिमंडल संसद की एक कार्यकारी समिति है और यह संसद की ओर से सामूहिक रूप से शासन करता है। सामूहिक उत्तरदायित्व मंत्रिपरिषद की एकता के सिद्धांत पर आधारित है। इसका तात्पर्य यह है कि किसी एक मंत्री के खिलाफ भी अविश्वास प्रस्ताव पारित होने पर पूरी मंत्रिपरिषद को इस्तीफा देना पड़ता है। यह यह भी दर्शाता है कि यदि कोई मंत्री मंत्रिपरिषद की किसी नीति या निर्णय से सहमत नहीं है, तो उसे या तो उस निर्णय को स्वीकार करना होगा या इस्तीफा देना होगा। सभी मंत्रियों के लिए यह अनिवार्य है कि वे उस नीति का पालन करें या उससे सहमत हों, जिसके लिए सामूहिक उत्तरदायित्व है।

भारत में प्रधानमंत्री को सरकार में एक प्रमुख स्थान प्राप्त है। प्रधानमंत्री के बिना मंत्रिपरिषद का अस्तित्व संभव नहीं है। मंत्रिपरिषद का अस्तित्व तभी होता है जब प्रधानमंत्री पद की शपथ ले लेता है। प्रधानमंत्री की मृत्यु या इस्तीफे से स्वचालित रूप से मंत्रिपरिषद का विघटन हो जाता है, लेकिन किसी मंत्री की मृत्यु, बर्खास्तगी या इस्तीफे से केवल एक मंत्री का पद रिक्त होता है। प्रधानमंत्री एक ओर मंत्रिपरिषद तथा दूसरी ओर राष्ट्रपति और संसद के बीच एक कड़ी के रूप में कार्य करता है। प्रधानमंत्री की यही भूमिका थी जिसने पं. नेहरू को उसे ‘सरकार की कुंडी’ कहने के लिए प्रेरित किया।

क्या यह इसलिए होता है कि कोई व्यक्ति प्रधानमंत्री इसलिए बनता है क्योंकि वह शक्तिशाली है, या यह इसलिए होता है कि आप प्रधानमंत्री बनने के बाद शक्तिशाली बन जाते हैं?

यह प्रधानमंत्री का संवैधानिक दायित्व भी है कि वह राष्ट्रपति को मंत्रिपरिषद के उन सभी निर्णयों से अवगत कराए जो संघ के कार्यों के प्रशासन से संबंधित हैं और विधान के प्रस्तावों से संबंधित हैं। प्रधानमंत्री सरकार के सभी महत्वपूर्ण निर्णयों में शामिल होता है और सरकार की नीतियों पर निर्णय लेता है। इस प्रकार, प्रधानमंत्री द्वारा प्रयुक्त शक्ति विभिन्न स्रोतों से प्रवाहित होती है: मंत्रिपरिषद पर नियंत्रण, लोकसभा का नेतृत्व, नौकरशाही तंत्र पर आदेश, मीडिया तक पहुंच, चुनावों के दौरान व्यक्तित्व की प्रस्तुति, अंतरराष्ट्रीय शिखर सम्मेलनों के साथ-साथ विदेशी यात्राओं के दौरान राष्ट्रीय नेता के रूप में प्रस्तुति।

हालांकि, प्रधानमंत्री जो शक्ति रखता है और वास्तव में उसका प्रयोग करता है वह प्रचलित राजनीतिक परिस्थितियों पर निर्भर करता है। प्रधानमंत्री और मंत्रिपरिषद की स्थिति अटल रही है जब भी किसी एक राजनीतिक दल ने लोकसभा में बहुमत प्राप्त किया है। हालांकि, ऐसा नहीं रहा है जब सरकारें राजनीतिक दलों के गठबंधन के नेतृत्व में रही हैं। 1989 से हमने भारत में कई गठबंधन सरकारों को देखा है। इनमें से कई सरकारें लोकसभा की पूरी अवधि तक सत्ता में नहीं रह सकीं। उन्हें या तो हटा दिया गया या वे बहुमत के समर्थन की हानि के कारण इस्तीफा दे दिया। इन घटनाओं ने संसदीय कार्यपालिका के कामकाज को प्रभावित किया है।

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यह मुख्यमंत्री विश्वास मत जीतने के बाद भी खुश नहीं है! क्या आप सोच सकते हैं कि ऐसा क्यों है?

सबसे पहले, इन घटनाओं के परिणामस्वरूप प्रधानमंत्रियों के चयन में राष्ट्रपति की बढ़ती हुई विवेकाधीन भूमिका उभरकर सामने आई है। दूसरे, इस अवधि में भारतीय राजनीति की गठबंधन-प्रकृति ने राजनीतिक सहयोगियों के बीच कहीं अधिक परामर्श को अनिवार्य बना दिया है, जिससे प्रधानमंत्री के अधिकारों में कटौती हुई है। तीसरे, इसने प्रधानमंत्री के विभिन्न विशेषाधिकारों—जैसे मंत्रियों का चयन करना और उनकी रैंक तथा विभाग तय करना—पर भी प्रतिबंध लगाए हैं। चौथे, सरकार की नीतियों और कार्यक्रमों का निर्णय भी अकेले प्रधानमंत्री नहीं कर सकते। विभिन्न विचारधाराओं वाली राजनीतिक पार्टियाँ चुनाव-पूर्व और चुनाव-पश्चात् गठबंधन बनाकर सरकार बनाती हैं। नीतियाँ सहयोगियों के बीच लम्बी बातचीत और समझौतों के बाद बनती हैं। इस पूरी प्रक्रिया में प्रधानमंत्री को सरकार के नेता की अपेक्षा एक बातचीत-कर्ता के रूप में अधिक कार्य करना पड़ता है।

राज्य स्तर पर भी एक समान संसदीय कार्यपालिका मौजूद है, यद्यपि कुछ विविधताओं के साथ। सबसे महत्वपूर्ण विविधता यह है कि वहाँ एक राज्यपाल होता है, जिसकी नियुक्ति राष्ट्रपति (केंद्र सरकार की सलाह पर) करता है। यद्यपि मुख्यमंत्री, प्रधानमंत्री की तरह, विधानसभा में बहुमत-प्राप्त दल का नेता होता है, राज्यपाल के पास अधिक विवेकाधीन शक्तियाँ होती हैं। फिर भी, संसदीय व्यवस्था के मूलभूत सिद्धांत राज्य स्तर पर भी लागू होते हैं।

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मान लीजिए प्रधानमंत्री को मंत्रिपरिषद का चयन करना है। वह/वह क्या करेगा/करेगी?

(a). उन लोगों का चयन करेंगे जो विभिन्न विषयों में विशेषज्ञ हैं।

(b). केवल उन लोगों का चयन करेंगे जो उनकी/उसकी पार्टी से हैं।

(c). उन लोगों का चयन करेंगे जो व्यक्तिगत रूप से वफादार और भरोसेमंद हैं।

(d). उन लोगों का चयन करेंगे जो सरकार के समर्थक हैं।

(e). विभिन्न आकांक्षियों की राजनीतिक हैसियत को ध्यान में रखते हुए उनमें से चयन करेंगे।

स्थायी कार्यपालिका: प्रशासनिक तंत्र

मंत्रियों के निर्णयों को कौन लागू करता है?

सरकार की कार्यपालिका अंग में प्रधानमंत्री, मंत्री और एक बड़ा संगठन शामिल होता है जिसे प्रशासनिक तंत्र या कार्यपालिका मशीनरी कहा जाता है। इस मशीनरी और सैन्य सेवा के बीच अंतर को रेखांकित करने के लिए इसे नागरिक सेवा कहा जाता है। प्रशिक्षित और कुशल अधिकारी जो सरकार के स्थायी कर्मचारी के रूप में कार्य करते हैं, उन्हें मंत्रियों को नीतियां बनाने और इन नीतियों को लागू करने में सहायता करने का कार्य सौंपा जाता है।

एक लोकतंत्र में, निर्वाचित प्रतिनिधि और मंत्री सरकार के प्रभारी होते हैं और प्रशासन उनके नियंत्रण और पर्यवेक्षण के अधीन होता है। संसदीय व्यवस्था में, विधायिका भी प्रशासन पर नियंत्रण व्यायमान करती है। प्रशासनिक अधिकारी विधायिका द्वारा अपनाई गई नीतियों के विरुद्ध कार्य नहीं कर सकते। मंत्रियों की जिम्मेदारी है कि वे प्रशासन पर राजनीतिक नियंत्रण बनाए रखें। भारत ने पेशेवर प्रशासनिक तंत्र स्थापित किया है। साथ ही, इस तंत्र को राजनीतिक रूप से उत्तरदायी बनाया गया है। अपेक्षा की जाती है कि नौकरशाही भी राजनीतिक रूप से तटस्थ रहे। इसका अर्थ है कि नौकरशाही नीति मामलों पर कोई राजनीतिक स्थान नहीं लेगी। एक लोकतंत्र में यह सदैव संभव है कि कोई पार्टी चुनावों में पराजित हो जाए और नई सरकार पिछली सरकार की नीतियों के स्थान पर नई नीतियों को अपनाना चाहे। ऐसी स्थिति में, प्रशासनिक तंत्र की जिम्मेदारी है कि वह नीति के निर्माण और उसके क्रियान्वयन में निष्ठा और दक्षता के साथ भाग ले।

भारतीय प्रशासन आज एक अत्यंत जटिल प्रणाली है। इसमें अखिल भारतीय सेवाएँ, राज्य सेवाएँ, स्थानीय सरकारों के कर्मचारी और सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों को चलाने वाले तकनीकी और प्रबंधकीय कर्मचारी शामिल हैं। हमारे संविधान निर्माता गैर-दलीय और व्यावसायिक प्रशासन के महत्व से अवगत थे। वे चाहते थे कि सिविल सेवाओं या प्रशासन के सदस्यों का चयन योग्यता के आधार पर निष्पक्ष रूप से किया जाए। इसलिए, भारत सरकार के सिविल सेवकों की भर्ती की प्रक्रिया संचालित करने का कार्य संघ लोक सेवा आयोग को सौंपा गया है। राज्यों के लिए भी इसी प्रकार के लोक सेवा आयोगों का प्रावधान किया गया है। लोक सेवा आयोगों के सदस्यों की नियुक्ति एक निश्चित अवधि के लिए की जाती है। उनकी बर्खास्तगी या निलंबन सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीश द्वारा किए गए पूर्ण जांच के अधीन है।

हाँ, मुझे पता है कि अधिकारी लोगों की सेवा करने के लिए होते हैं। लेकिन लोग हमेशा इन अधिकारियों से डरते हैं। और अधिकारी भी ऐसा व्यवहार करते हैं जैसे वे मालिक हों!

जबकि दक्षता और योग्यता भर्ती के मानदंड हैं, संविधान यह भी सुनिश्चित करता है कि समाज के सभी वर्गों, कमजोर वर्गों सहित, को सार्वजनिक प्रशासनिक तंत्र का हिस्सा बनने का अवसर मिले। इस उद्देश्य के लिए संविधान ने दलितों और आदिवासियों के लिए नौकरियों में आरक्षण का प्रावधान किया है। बाद में महिलाओं और अन्य पिछड़े वर्गों के लिए भी आरक्षण प्रदान किया गया है। ये प्रावधान यह सुनिश्चित करते हैं कि प्रशासनिक तंत्र अधिक प्रतिनिधिक होगा और सामाजिक असमानताएं सिविल सेवा में भर्ती के मार्ग में बाधा नहीं बनेंगी।

सिविल सेवाओं का वर्गीकरण

यूपीएससी द्वारा भारतीय प्रशासनिक सेवा और भारतीय पुलिस सेवा के लिए चुने गए व्यक्ति राज्यों में उच्च स्तरीय नौकरशाही की रीढ़ बनाते हैं। आप जानते होंगे कि एक जिले का कलेक्टर जिला स्तर पर सरकार का सबसे महत्वपूर्ण अधिकारी होता है। क्या आप जानते हैं कि कलेक्टर सामान्यतः एक आईएएस अधिकारी होता है और वह अधिकारी केंद्र सरकार द्वारा निर्धारित सेवा शर्तों के अधीन होता है? एक आईएएस या आईपीएस अधिकारी को किसी विशेष राज्य में तैनात किया जाता है, जहाँ वह राज्य सरकार की देखरेख में कार्य करता है। हालाँकि, आईएएस या आईपीएस अधिकारियों की नियुक्ति केंद्र सरकार द्वारा की जाती है, वे वापस केंद्र सरकार की सेवा में जा सकते हैं और सबसे महत्वपूर्ण बात यह है कि उनके खिलाफ अनुशासनात्मक कार्रवाई केवल केंद्र सरकार ही कर सकती है। इसका अर्थ है कि राज्यों के प्रमुख प्रशासनिक अधिकारी केंद्र सरकार की देखरेख और नियंत्रण में होते हैं। यूपीएससी द्वारा नियुक्त आईएएस और आईपीएस अधिकारियों के अलावा, राज्य का प्रशासन राज्य लोक सेवा आयोगों के माध्यम से नियुक्त अधिकारियों द्वारा संभाला जाता है। जैसा कि हम संघवाद के अध्याय में बाद में अध्ययन करेंगे, नौकरशाही की यह विशेषता केंद्र सरकार को राज्यों के प्रशासन पर नियंत्रण मजबूत करने में मदद करती है।

नौकरशाही एक ऐसा साधन है जिसके माध्यम से सरकार की कल्याणकारी नीतियों को जनता तक पहुँचना चाहिए। लेकिन अक्सर यह इतनी शक्तिशाली होती है कि लोग किसी सरकारी अधिकारी के पास जाने से डरते हैं। लोगों का सामान्य अनुभव है कि नौकरशाही आम नागरिक की माँगों और अपेक्षाओं के प्रति असंवेदनशील होती है। यदि लोकतांत्रिक रूप से निर्वाचित सरकार नौकरशाही को नियंत्रित करे, तो इनमें से कुछ समस्याओं को प्रभावी ढंग से संभाला जा सकता है। दूसरी ओर, अत्यधिक राजनीतिक हस्तक्षेप नौकरशाही को राजनेता के हाथों का एक साधन बना देता है। यद्यपि संविधान ने भर्ती के लिए स्वतंत्र मशीनरी बनाई है, फिर भी कई लोग सोचते हैं कि नागरिक सेवकों को उनके कर्तव्यों के निर्वहन में राजनीतिक हस्तक्षेप से बचाने के लिए कोई प्रावधान नहीं है। यह भी अनुभव किया जाता है कि नागरिक के प्रति नौकरशाही की जवाबदेही सुनिश्चित करने के लिए पर्याप्त प्रावधान नहीं हैं। यह अपेक्षा है कि सूचना का अधिकार जैसे उपाय नौकरशाही को थोड़ा अधिक उत्तरदायी और जवाबदेह बना सकते हैं।

निष्कर्ष

आधुनिक कार्यपालिका सरकार का एक बहुत शक्तिशाली संस्थान है। कार्यपालिका को सरकार के अन्य अंगों की तुलना में अधिक शक्तियां प्राप्त हैं। इससे कार्यपालिका पर लोकतांत्रिक नियंत्रण की अधिक आवश्यकता उत्पन्न होती है। हमारे संविधान के निर्माताओं ने दूरदर्शिता से सोचा कि कार्यपालिका को नियमित निगरानी और नियंत्रण के तहत दृढ़ता से रखा जाना चाहिए। इस प्रकार, एक संसदीय कार्यपालिका को चुना गया। आवधिक चुनाव, शक्तियों के प्रयोग पर संवैधानिक सीमाएं और लोकतांत्रिक राजनीति यह सुनिश्चित करते हैं कि कार्यपालिका अंग असंवेदनशील नहीं बन सकता।

अभ्यास

1. संसदीय कार्यपालिका का अर्थ है:

(a). कार्यपालिका जहां एक संसद हो

(b). संसद द्वारा निर्वाचित कार्यपालिका

(c). जहां संसद कार्यपालिका के रूप में कार्य करती है

(d). कार्यपालिका जो संसद में बहुमत के समर्थन पर निर्भर है

2. इस संवाद को पढ़ें। आप किस तर्क से सहमत हैं? क्यों?

अमित: संवैधानिक प्रावधानों को देखकर ऐसा प्रतीत होता है कि राष्ट्रपति केवल एक रबर की मोहर है।

शमा: राष्ट्रपति प्रधानमंत्री की नियुक्ति करता है। इसलिए, उसे प्रधानमंत्री को हटाने की शक्ति भी होनी चाहिए।

राजेश: हमें राष्ट्रपति की आवश्यकता नहीं है। चुनाव के बाद, संसद बैठक कर सकती है और एक नेता को प्रधानमंत्री चुन सकती है।

3. निम्नलिखित का मिलान कीजिए

i. उस विशेष राज्य में कार्य करता है जिसमें भर्ती हुआ है

ii. किसी भी केंद्र सरकार के कार्यालय में कार्य करता है जो राष्ट्रीय राजधानी या देश के किसी अन्य स्थान पर स्थित हो

iii. आवंटित राज्य में कार्य करता है; केंद्र सेवा में प्रतिनियुक्ति पर भी भेजा जा सकता है

(a). भारतीय विदेश

(b). राज्य सिविल सेवाएँ

(c). अखिल भारतीय सेवाएँ

4. उस मंत्रालय की पहचान करें जिसने निम्नलिखित समाचार आइटम जारी किए होंगे। क्या यह केंद्र सरकार का मंत्रालय होगा या राज्य सरकार का? क्यों?

(a). एक आधिकारिक विज्ञप्ति में कहा गया कि 2004-05 में तमिलनाडु पाठ्यपुस्तक निगम कक्षा VII, X और XI के लिए नए संस्करण जारी करेगा।

(b). भीड़भाड़ वाले तिरुवल्लूर-चेन्नई खंड को बायपास करने वाली एक नई रेलवे लूप लाइन लोहा अयस्क निर्यातकों की मदद के लिए। नई लाइन, जो लगभग 80 किमी लंबी होने की संभावना है, पुत्तूर से मुड़ेगी और फिर बंदरगाह के पास अथिपट्टू तक पहुंचेगी।

(c). रामायमपेट मंडल में किसानों की आत्महत्या की पुष्टि के लिए गठित तीन सदस्यीय उप-मंडल समिति ने पाया है कि इस महीने आत्महत्या करने वाले दोनों किसानों को फसल की विफलता के कारण आर्थिक समस्याओं का सामना करना पड़ा था।

5. प्रधानमंत्री की नियुक्ति करते समय राष्ट्रपति चुनता है

(a). लोकसभा में सबसे बड़ी पार्टी के नेता को

(b). गठबंधन की सबसे बड़ी पार्टी के नेता को जो लोकसभा में बहुमत प्राप्त करता है

(c). राज्यसभा में सबसे बड़ी पार्टी के नेता को

(d). उस गठबंधन या पार्टी के नेता को जिसे लोकसभा में बहुमत का समर्थन प्राप्त हो

6. इस चर्चा को पढ़ें और बताएं कि इनमें से कौन-सा कथन भारत के लिए सबसे अधिक लागू होता है।

आलोक: प्रधानमंत्री एक राजा की तरह है, वह हमारे देश में सब कुछ तय करता है।

शेखर: प्रधानमंत्री केवल ‘समानों में प्रथम’ होता है, उसके पास कोई विशेष अधिकार नहीं होते। सभी मंत्रियों और प्रधानमंत्री के समान अधिकार होते हैं।

बॉबी: प्रधानमंत्री को पार्टी के सदस्यों और सरकार के अन्य समर्थकों की अपेक्षाओं को ध्यान में रखना पड़ता है। लेकिन आखिरकार, प्रधानमंत्री की नीति निर्माण में और मंत्रियों के चयन में अधिक भूमिका होती है।

7. आपके विचार में राष्ट्रपति पर मंत्रिपरिषद की सलाह बाध्यकारी क्यों है? अपने उत्तर को 100 शब्दों से अधिक न लिखें।

8. संसदीय कार्यपालिका प्रणाली कार्यपालिका को नियंत्रित करने के लिए विधायिका में कई शक्तियां प्रदान करती है। आपके विचार में कार्यपालिका को नियंत्रित करना इतना आवश्यक क्यों है?

9. ऐसा कहा जाता है कि प्रशासनिक तंत्र के कार्य में बहुत अधिक राजनीतिक हस्तक्षेप होता है। यह सुझाव दिया गया है कि ऐसी अधिक से अधिक स्वायत्त एजेंसियां होनी चाहिए जिन्हें मंत्रियों को जवाब न देना पड़े।

(क) क्या आपको लगता है कि यह प्रशासन को अधिक जन-हितैषी बनाएगा?

(ख) क्या आपको लगता है कि यह प्रशासन को अधिक कुशल बनाएगा?

(ग) क्या लोकतंत्र का अर्थ चुने हुए प्रतिनिधियों का प्रशासन पर पूर्ण नियंत्रण है?

10. नियुक्त प्रशासन के स्थान पर निर्वाचित प्रशासन रखने के प्रस्ताव पर दो सौ शब्दों का निबंध लिखिए।